我国能源法安全价值刍议

    摘要：本文对我国能源法的安全价值进行了分析和探讨，分别提出了能源供给安全、能源可持续安全和能源环境安全的理念，并结合我国能源基本法的制订进行了具体的探讨。

关键词：能源法　安全价值　环境安全

    当前，我国工业化进程进入中后期，加之快速的城市化发展、城乡居民消费的迅速提升的影响，导致能源供需矛盾日益突出、能源供给不足问题日益突显。与此同时，我国能源生产和能源消费还面临着有限环境容量的约束、人民群众迫切要求改善环境的现实压力,在国际上也面临着承担国际环境保护责任、履行国际环境保护义务等挑战。长期以来，围绕着能源生产和消费的社会经济活动，我国较多依靠政策手段进行能源调控和管理。由于能源基本法的缺位、能源法体系尚不完善，使得我国对能源社会法律关系的调整缺乏国家强制力的有力支撑和保障。在这个背景下，采用能源基本法与相关能源单行法共同解决能源问题已经成为我国能源立法的现实选择，以能源基本法制订为核心的能源法制建设逐渐进入我国政府和公众的视野。 制订能源基本法无疑是推动我国能源法制建设的重要举措和有力措施，鉴于国内外能源基本法、能源政策法制订的经验和我国能源法制实践的现实要求，笔者认为，能源安全应当成为我国能源法特别是能源基本法必须考虑的核心价值，能源基本法的制订实际上就是在安全价值指引下,在识别我国能源发展战略目标的基础上，通过探寻我国能源生产、消费等领域和过程中影响能源安全的各种因素和环节，以及通过法律手段的规制、调整和干预，从而实现以能源安全为基础的社会、经济和环境可持续发展。在这个意义上，能否确立科学、理性的能源安全价值观，是决定我国能源基本法立法成败的一个关键因素。

一、能源供给安全——能源法安全价值之现实基础

    能源供给是人类社会经济活动的基础，它是一个关系到经济、社会稳定和安全的重大问题。传统能源安全问题是考虑能源对社会、经济发展的保障或支撑作用，立足于能源保障和支撑能力的能源安全，它主要关注的是能源短缺和能源供给不足的问题。20世纪70年代两次石油危机后，由于以石油为代表的国际能源价格持续走高，极大地推动了各国能源立法的步伐，许多国家纷纷加强了能源立法。在这个背景下，国际社会对能源安全问题的关注是以石油为主的能源安全，关注的出发点主要立足于保障国家安全或国家利益，以保证能源供给、满足能源需求是核心目标。美国《新世纪的国家安全战略》集中反映了这种观点，该报告将能源安全表述为：在提供能源保障方面，采取保护措施以及为提高能源效用和寻找替代能源而进行的研究工作，是美国能源保障战略的一个至关重要的因素；美国还将一如既往地在确保外国石油的来源不能中断这个问题上予以特别的关注；美国必须一如既往地记住保持重要产油区地区稳定和安全的必要性，从而确保美国拥有得到这些能源的机会和这些能源的自由流动。相应地，各国能源法的立法目的就是为了保障能源供给安全，特别是化石能源的供给安全，避免能源短缺对社会、经济造成的威胁和动荡。从当今世界范围来看，能源供需平衡、能源安全、能源利用效率、能源占有的公平等问题在内的能源问题日益突出，许多国家已经纷纷制订能源基本法或者修订能源基本国策与法律法规，以适应和调和这一时代矛盾。 

    我国人口众多、经济基础薄弱，经济增长和社会发展对能源供给有着很强的依赖性。近些年来，我国能源供应紧张，供需矛盾日益突出，能源安全受到挑战。例如，2005年我国原油近一半靠进口，对外依存45%左右，而预计到2010年这个比例将提高到60%。虽然我国目前已经制定并实施了《煤炭法》、《矿产资源法》、《电力法》、《节约能源法》和《可再生能源法》等能源法律，以及一定数量的能源行政法规、规章和地方法规，但是，我国当前的能源立法主要关注和调整的是能源的特定、具体领域的法律关系，相关法律、法规之间也不尽协调。总体上，我国能源立法缺少全面体现国家能源战略和政策导向、综合调整能源社会关系的能源基本法，特别是缺乏对国家能源安全的战略和政策应有的关注和法律规范，保障我国能源安全的基本法律制度和加强国际合作的法律规定也亟待加强。能源基本法首先应该明确我国能源战略的法律地位和战略目标，并通过一系列的基本法律制度和法律责任的设定对于国家能源战略的实现提供法制保障。随着我国能源生产、消费快速增长，能源安全、供给、需求、管理体制、环境承载、市场监管等方面出现了一些新的矛盾和问题，我国现行的能源管理制度、管理体制和运行机制已经不能够适应新形势的客观要求，这些问题都需要统一的权威的能源基本法加以管理、规范和解决。在对能源管理制度、管理体制和运行机制进行法律构建时，能源供给安全应当是我国能源基本法考虑的一个核心价值和基本出发点。

    具体地，我国能源基本法立法应当考虑以下一些基本思路和内容：一是明确国家能源安全战略和政策导向、规定调整能源发展的基本规划和方向。由于近些年来我国经济快速发展带来的能源压力，国家开始水电、核能等一系列大型能源建设项目，以增加能源供给。增加能源产业投入、提高能源供给的能源发展战略显然是我国能源安全供给的基本保证。已经提上立法日程的能源基本法是我国能源法律体系中的基本法，它是能源战略的实施和国家能源经济安全在国家强制力的基础上得到保障。 二是提高能源科技创新能力，加强技术规范和标准工作。能源法可以通过促进和推动能源技术创新与革命，提高能源效率，降低整体能源消费强度。技术规范和标准工作是依法行政和科学管理的基础，国家通过制定能源和环保的生产、消费技术政策、技术规范和各种标准，指导和带动企业的技术进步和社会的合理消费。在此基础上，能源法可以对能源开发利用设备标准、能源技术专利保护、能源技术政策与能源技术研发基金等做出规定，增强企业自主创新能力。三是在鼓励能源资源勘探开发，扩大基础设施的开发的同时，建立和健全我国的能源风险防范体系，健全能源储备体系和能源应急体系和应急计划。

    能源储备是抵御风险、保障能源安全最重要的手段之一，也是发达国家普遍采用的方式。面对复杂多变的国际政治形势以及经济全球化下的国际能源市场，需要通过能源法建立相应制度以保证能源稳定供应，保障国家经济和社会安全。四是发展可再生能源和新能源，促进能源节约和能效提高，确保能源供给安全，减少经济对石油等化石能源的过分依赖，提高经济自身对石油等化石能源风险的抵抗能力。五是加强能源领域的国际合作。经济贸易的全球化决定了任何国家都不能脱离国际能源市场考虑能源安全问题，随着我国利用国际市场能源比例的不断增加，能源供求安全受世界政治、经济和军事等各种因素波动的影响也越来越大。能源基本法应当促进我国积极参与全球性、区域性的能源安全合作，拓宽多渠道的能源供应体系。此外，能源基本法还可以对能源争端的解决机制作为相应的法律规定。

二、能源可持续安全——能源法安全价值之延伸

    工业革命以来的人类社会、经济发展史，就是一部化石能源的开发、利用史，它形成了当代人类社会对石油、煤炭、天然气等化石能源的巨大惯性和依赖性。现实中，人类社会长期以来的能源法律与政策受功利主义的经济观支配，能源战略的重点在于考虑到如何管理短期的能源供应，确保充足的能源供应。 实际上，各国能源法反映了这种功利主义的经济价值观，这种短视的、功利的能源经济价值观体现在能源法的价值、目标及其法律制度建构等诸方面。其结果是，能源法较多地关注实现以化石能源为核心的能源供给安全的短期目标，而较少关注改善能源结构、提高能源的利用效率、节约能源和促进能源的公平利用。由于石油、煤炭、天然气等化石能源日益濒临枯竭，以及人类社会的科技进步、制度创新、环境约束等变革因素的存在，现实社会中的能源需求与供给时常呈现出一种不确定的动态变化特征，这也决定了能源安全不仅是一个短期的供给安全问题，而且还是一个具有全局性、长远性和前瞻性的可持续安全问题。能源可持续安全价值的提出，正是源自于对以资源、能源为基础的国家可持续发展前景的思考。我国《国民经济和社会发展第十个五年计划能源发展重点专项规划》曾明确提出，能源安全是国家经济安全的重要组成部分，并提出在保障能源安全的前提下，把优化能源结构作为能源工作的重中之重，努力提高能源效率、保护生态环境。

    有学者指出，不管是由于资源日益耗尽的现实还是由于社会政治原因，追求能源安全已经成为限制能源需求和避免过分依赖化石燃料的一个重要原因。 作为对以化石能源为基础的能源安全价值的进化和发展，能源可持续安全价值立足于可持续发展的基本理念，强调人类社会、经济发展由过度依赖于化石能源的供给安全向能源可持续利用方向的转变，这也是未来人类社会能源安全的根本出路之所在。实现这样一种转变，涉及到国家权力的运用、市场机制的引导、社会消费倾向与习惯的调控等多种因素，它需要通过能源法特别是能源基本法进行全面的规范、引导和调整。加强我国能源法制的意义就在于给政府、企业和社会公众等多样化的能源相关主体及其行为提供有效的法律指引和控制。同时，依靠法律手段管理和规范能源开发、利用活动，实现我国能源的可持续安全，既是依法治国、依法行政的客观需要，也是落实科学发展观和建设资源节约型、环境友好型社会的必然要求。制订我国能源基本法，必须充分认识与我国可持续发展战略密切相关的能源可持续安全问题，在进行能源发展战略法律定位和能源基本制度法律架构时，充分考虑能源安全的长期性、整体性、综合性和前瞻性，而不能将其单纯地作为一种解决现实能源供给安全问题的应急性的法律制度工具。以能源可持续安全价值为目标，我国在能源管理体制和制度、能源市场及其运行机制等方面的创新和变革具有较大的空间，特别是应当借鉴发达国家的能源可持续安全管理的有益经验，在强调能源供给安全的同时，通过能源供给结构的政策法律调整以及加强能源需求的法律管理制度，对社会、经济活动的能源供给和能源需求进行调控和引导，推动我国能源可持续安全价值的法律实现。

    与传统法律以个人自由与权利为基石的安全价值取向及其从个体到整体的法律过程不同，能源安全价值以社会整体公共利益和安全为基础和出发点，它体现为一个从整体到个体的法律过程。有研究者提出：摆脱能源问题困境需要一个理性的共同体下的政府进行强制性、家长式的操控，这种操控应当反映建立在公共利益基础上的自由、平等的法律精神。 由于能源的开发、利用涉及国计民生，需要政府对企业、消费者等市场主体的开发利用行为进行规范和控制，考虑到能源消费已成为人民群众日常生活消费的重要构成要素，并与人民群众经济利益息息相关，追求能源可持续安全价值的重要基础在于形成广泛的社会共识，确立不同利益主体的利益表达程序以及公众参与能源决策的程序，即在广泛地吸纳社会不同利益主体意见和看法的基础上，通过权衡眼前利益与长远利益，实现能源生产、消费的共同安全和长远安全。 在通过政策与法律手段促进能源可持续安全方面，国外一些国家和地区的做法值得我们借鉴。欧盟的能源效率在发达国家地区中也是最高的，它对实施可持续发展坚持分担责任的原则，即可持续发展不是某一个部门或某一个主体能完成的，而是需要各个层面包括联盟、成员国、地方和地区政府、商业部门、企业、消费者等所有利益相关者共同承担义务的事业。在可持续能源政策制定与实施过程中，各级管理者都有责任，而地方与地区当局在能源管理与能源服务中发挥着主导作用。可持续能源政策的实施方式一般由政府牵头组织，非政府组织、企业以及消费者共同参与，这种多层治理的方式，提高了可再生能源政策的机制能力。 

    能源可持续安全主要包括提高能源效率、节约能源和用可再生能源替代化石能源等三个关键因素。 在促进和推动能源利用效率的提高方面，我国具有较大的潜力，如我国每吨标准煤的产出效率仅相当于日本的10.3%、欧盟的16.8%。2006年颁布的我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出：到2010年单位国内生产总值能源消耗比’十五’期末降低20%，并把它作为《规划纲要》中仅有的八项约束性指标中的一项。能源法特别是能源基本法应当通过能源开发与利用规划、能效促进与强制等方面的法律制度推动我国经济结构的调整和经济增长方式的转变。节约能源和适度消费也是保障能源可持续安全的必要手段和重要途径，在节约能源方面，坚持开源与节流并重，把节约能源放在优先地位，逐步建立能源节约型经济结构和社会消费模式。寻求化石能源的替代能源是保证我国能源安全的一个重要组成部分，其基本思路是扩大可再生能源在能源结构中的比重，并逐步替代化石能源，能源供给结构性安全是能源可持续安全的基础，能源基本法应当推进能源结构的战略性调整，能源产业和消费结构的优化调整将直接影响我国优化经济结构目标的实现，需要通过制定跨地区、跨行业、跨部门的能源综合发展政策来实现，而这些综合政策制度，只有通过能源法上升到法律层面才能得到有效实施和保障。国外的一些做法值得我们借鉴，如日本的能源进口依存度很高，日本的能源立法和政策着重于替代能源和能源节约型产业的发展。日本议会在2002年的一项法案中规定，发电公司的风能或其他形式新能源发电要占一定比例。此项法案指定风能、太阳能、地热能、水能和生物能为新能源。日本经济、贸易和产业省根据法案指定废弃塑料和其他废物为第六种能源。要求每个企业要利用新能源发一定电量，如果达不到要求，必须从其他公司购买新能源补上缺口。

三、能源环境安全——能源法安全价值之拓展

    能源供给安全、能源可持续安全可以被认为是一种狭义的能源安全，它主要立足于为社会、经济发展提供现实或长远的能源供给安全保障。广义的能源安全还包括因能源生产、消费引发或者造成的生态环境安全问题。本文所提的能源环境安全是指随着能源生产、消费活动而伴生的生态环境安全，如开发煤炭造成的生态环境破坏后果、利用煤炭造成的生态环境影响等。除了造成空气污染、水体污染、热降解效应等环境问题外，化石燃料的大量使用，是人类活动对全球气候变化的有害影响的重要方面。 传统石油、天然气和煤炭的价格，并未反映污染或全球气候变化成本。 化石能源带来了较大的环境外部不经济性，如煤炭、石油和天然气等化石能源的生产和消费导致二氧化碳排放的增加，进而引起全球性的气候变暖。因而，能源环境安全实质上是能源特别是化石能源的生产、消费带来的外部性问题。以工业化为主要特征的现代工业文明已经深深地植根于廉价的化石能源，化石能源已经构成了世界经济和社会发展的物质基础。随着人类社会化石能源生产、消费规模的不断扩大，环境安全日益成为能源安全不可剥离的伴生安全因素。

    过去，各国的能源政策和法律一直忽视能源生产和消费活动的环境外部不经济性，对能源开发利用过程中产生的生态环境的外部不经济性，往往采取的是被动式的治理、补救和赔偿。能源法缺乏对能源生产和消费以及开发、利用活动中的环境义务和责任的系统法律规定。近年来，各国已经将更多的注意力转向能源生产和能源利用所产生的环境后果方面，注重将环境安全纳入能源政策与法律框架之中。例如，美国为了应对全球气候问题的挑战，2005年颁布的《能源政策法》特别将’气候变化’单列为第十六篇章，以试图通过立法改善其拒签《京都议定书》造成的负面国际形象。欧盟则注重把环境保护的目标融入包括能源部门在内的各个部门政策和决策之中，在能源生产至消费过程中的每个环节考虑环境影响，并在所有能源活动中融入环境目标。1999年欧盟制定了第一个能源和环境协调的战略，2001-2002年期间，欧盟委员会又提出了一批关于把环境考虑融入能源政策的动议。这些动议覆盖的内容包括可再生电力能源、生物燃料、能源效率的行动计划、开放电力和天然气市场的措施、反击气候变化、热电联产、提高建筑行业的能源效率等等。欧盟特别重视气候变化在能源政策中的整合。 气候变化已成为能源政策的重要依据，在欧盟2000年后实施的气候变化框架计划中，能源是该计划的重点。为达成京都承诺，欧盟做出了能源战略上的调整：改变能源生产和使用方式，提高大众使用能源效率和能源需求管理，转向低碳或无碳燃料；通过整合各种能源环境措施，如通过能源管理
和节约能源以降低能源强度，特别是提高可再生能源降低碳强度；提高能源效率和可再生能源的措施、采取排放交易。 

    在国际法层面上，能源生产、消费与环境问题在全球化背景下的交互作用决定了国际能源安全问题与全球环境问题在国际立法上日益紧密的联系。例如，气候变暖已经成为当今国际社会最为关注的全球环境问题之一，针对全球气候变化的《气候变化框架公约》及其《京都议定书》生效以后，缔约国在能源产业投入、提高能源供给、能源发展战略等方面不可避免地受到全球气候变化国际立法的影响和约束，特别是传统的煤炭、石油、天然气等化石能源的发展产生了较大的约束。为应对全球气候变暖的威胁，有学者已经提出，由于能源利用在排放引起气候变化的温室气体方面的作用，应当根据联合国《气候变化框架公约》制定一部能源效率与可再生能源的议定书。 我国的经济正在快速融入全球经济的主流，作为国际社会负责任的大国，我国不仅需要从本国自身的资源和利益出发，也还应考虑全球共同的环境利益。因此，制订我国的能源基本法，不仅要考虑我国的能源和环境利益，也需要兼顾全球的环境共同利益，与国际社会进行必要的协调，制订一部顺应全世界能源与环境格局的能源基本法。

    严峻的资源、能源、环境现实决定了我国必须走科技含量高、经济效益好、能源消耗低、环境污染少的新型工业化道路。我国能源生产总量、能源消费总量分别居于世界第三位和第二位，随着我国社会经济的发展和人民生活水平的不断提高，能源的供给和需求不断增长，我国能源生产和消费产生的环境问题日趋严峻。除了燃煤造成的严重环境污染，伴随着经济发展和城市化水平的提高，机动车污染问题日益显现出来。目前全国民用机动车保有量已经超过4300万辆，专家预计到2020年，我国机动车保有量将增至1.3亿辆。随着我国城市机动车保有量不断增加，机动车尾气已经成为城市空气污染的重要来源。 在我国《节约能源法》和《可再生能源法》制订和实施之前，《煤炭法》、《矿产资源法》、《电力法》以及数量众多的能源行政法规、规章，具有浓厚的能源产业与行业特色。由于当时环境问题尚未充分暴露和突显，这些单项法律、法规和规章基本没有涉及环境保护和能源的可持续开发利用，缺乏综合性、统一性的能源环境管理法律制度，致使能源发展中面临一系列问题。在这种情况下，能源法只是一种集合各种法律法规的杂乱体系，或者说行政管理规章的变种，缺乏整体性考虑。顺应国际潮流和变化，我国能源法立法应当扩展安全价值视角，在能源基本法的制订中确立能源环境安全价值。环境保护是我国实施可持续发展战略的基础，在人民群众环境保护呼声不断提高、环境保护压力逐年加大情况下，从环境保护的角度来审视我国能源发展的安全价值，降低能源生产与消费带来的环境成本，保护公众健康和维系良好的自然环境，走一条能源和环境协调发展的道路，应当成为我国能源法安全价值的必然选择。

    针对社会、经济发展和环境保护的现实，我国提出了建立环境友好和资源节约型社会的目标。建设我国环境友好和资源节约型社会，其根本出路在于拓展传统能源安全的观念，以新的能源安全观推动和引导能源法律制度创新。在追求能源安全的法律价值时，我们必须综合考虑与传统能源安全密切相关的能源环境安全，即把环境安全的目标和要求融入能源政策和法律的行动和目标中，融入能源的开采、生产、加工、运输和消费过程中，在能源活动中尽量降低环境影响。在追求能源供应安全与能源可持续安全的同时，注重能源生产、消费外部性的管理和控制，全面实现能源供给安全、能源可持续安全与环境安全。所有这些，都需要能源基本法能够从能源安全价值出发，通过作出综合性制度安排，奠定我国建立环境友好与资源节约型社会的法律基础。

    国内有一种流行的观点认为，以能源基本法为核心的能源法属于经济法的范畴。不可否认，能源法具有经济法律调控特征，它涉及到能源市场准入、能源市场垄断与竞争、能源投资结构与资本运作、能源价格体系、能源消费、能源市场的信息公开和披露、能源技术创新、能源对外合作等经济活动的多个方面。然而，笔者认为，在制订我国能源基本法时，大可不必将能源法僵化地附属于经济法，而将其与其它法律部门的联系人为地进行割裂。由于能源安全与环境安全的密不可分，我国能源法未来的变革和制度创新，应当立足于能源法与环境法的整合性创新，而不是在于在部门法割裂下的创新。 能源环境安全的价值应当成为制订我国能源基本法和未来能源法律制度创新的重要指针。对能源生产和消费产生的环境外部性通过法律规章’命令-控制’的办法进行强制，是各个国家的普遍做法。但是，在具体的立法上有所差异：一种是以英美为代表，它们通过内容详尽、涵盖范围广泛、体系复杂的环境法对能源产业进行规范，其结果是产生一堆复杂的有时令人迷惑的杂乱无章的法律，采取的是一种复杂而不协调的立法模式；另一种是越来越多国家采取的适用于能源部门的专门性的环境立法模式。 尽管国外很多国家设有专门的能源部，建立了统一高效的管理机构，从中央一级的高度负责整个国家的能源战略规划和实施，但是，在涉及能源环境安全等方面，仍然需要能源行政部门与环保等多个行政部门的分工与协作。能源基本法作为一部纲领性和政策性的法律，应当为我国能源的总体发展奠定基础，对其它能源立法提供指导。因此，能源基本法不应当成为一部仅仅关注部门利益的具有较强局限性的部门性立法，而应当体现出通过能源基本法确立的国家能源发展战略的基础性、综合性和长远性。